大 连 市 西 岗 区 人 民 政 府

行政复议决定书

西政行复〔2023〕37号

申请人：某装饰设计工程有限公司

被申请人：大连市西岗区市场监督管理局

申请人不服被申请人作出的行政处罚决定，于2023年8月14日向本机关申请行政复议，本机关于2023年8月14日依法已予受理，被申请人在法定期限内作出书面答复并提交了作出行政行为的证据、依据，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

申请人称：首先，被申请人对申请人作出吊销营业执照的行政处罚，属于事实认定不清、证据不足，亦是违反法定程序的具体行政行为。被申请人作出的该处罚决定的事实依据仅为《吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故调查报告》的调查结论及《吉林省人民政府关于吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大事故调查报告的批复》的处理建议，而没有进行实际调查，未经调查作出处罚决定属程序违法。在该调查报告及批复文件中没有明确记载申请人在某婚纱梦想城摄影棚装修中的平面布置规划、所用施工材料具体不符合哪些标准和安全生产条件，也未明确此次事故的发生确因申请人违法行为导致了严重后果，尚不能认定申请人是否应当对本次事故承担责任、承担多少责任。上述两份证据均为行政机关内部转移案件管辖权的文件，不能作为对外作出行政处罚的证据，依此认定申请人具有相应违法行为属事实认定不清、证据不足。其次，被申请人对申请人作出吊销营业执照的行政处罚明显不当。因该次事故产生的刑事案件目前仍在审理过程中，对造成本次事故严重后果的因果关系认定尚未形成法律上的结论，行政案件与刑事案件适用的法律条款、处罚的行为主体虽不相同，但两者所依据的事实基础一致，故刑事案件中对本次事故因果关系的认定亦应与本案中因果关系的认定保持一致。被申请人的仅以其他行政机关的调查结论为事实依据，认定申请人的行为是导致本次重大、特别重大生产安全事故的主要原因，没有经过实际调查确认申请人在本次事故中应当承担的责任大小，作出行政处罚决定所依据的证据片面，处罚决定程序不适当。故申请人向复议机关申请复议，以维护申请人的合法权益。

被申请人称：1.被申请人依法行使职权。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条第（三）项“生产经营单位存在下列情形之一的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人：（三）不具备法律 、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，导致发生重大、特别重大生产安全事故的违法行为”和《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作，加强统筹指导和监督管理”、第五十二条“法律、行政法规对市场主体登记管理违法行为处罚另有规定的，从其规定”的规定，被申请人具有吊销申请人营业执照的法定职权。2.被申请人的行为证据充分，法律适用正确。此案案件来源为吉林省安委会通过辽宁省安委会、大连市安委会、西岗区安委会转办给被申请人处理的，根据《“7.24”事故调查报告》、《吉政函[2022]4号批复》认定，申请人违反《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国建筑法》等法律法规，在无建筑工程装饰装修资质的情况下，承揽某婚纱梦想城摄影棚施工工程，在明知建设单位未依法办理消防手续，不具备消防安全条件情况下进场施工，在施工中无电气设计图纸，电气施工不符合相关规范；装修施工选材不符合消防标准要求。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条，被申请人作出了吊销申请人营业执照的处罚决定。“7.24”事故调查报告系依法成立的事故调查组经过法定程序作出的，并经过吉林省政府批复同意，是行政上的最终调查结论，对行政行为具有公定力，事故调查报告中确认的相关事实可以作为被申请人作出行政处罚的依据，针对申请人提出的“但因该次事故产生的刑事案件目前仍在审理过程中，对造成本次事故严重后果的因果关系认定尚未行政法律上的结论”的意见，被申请人认为重大责任事故罪的主体是自然人，而本案处罚的是公司法人，即刑事案件与行政案件处罚既非同一主体，也不适用同一法律，本案无需以刑事判决的结果作为处罚依据。针对申请人提出的“申请人行为与事故是否存在因果关系存在争议，尚未形成法律上的结论”等意见，申请人认为事故调查报告所认定的事实、适用法律及程序存在问题，实质上要否定“7.24”事故调查报告的效力，但其并未提交相关证据来对抗“7.24”事故调查报告和吉政函[2022]4号批复，其意见不应当采纳。被申请人作出吊销申请人营业执照的处罚依据是“7.24”事故调查报告和吉政函[2022]4号批复，《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国建筑法》等法律法规，证据充分，法律适用正确。3.被申请人的行政处罚程序合法。2023年4月5日被申请人接到大连市西岗区安委会转交的《大连市安委会办公室关于吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》，于2023年4月25日立案，2023年4月26日调查终结，2023年5月4日下达《行政处罚告知书》，2023年5月9日申请人提出听证申请，2023年6月7日被申请人组织听证会，2023年6月15日进行法制审核，2023年6月16日进行行政处罚案件集体讨论，2023年6月16日被申请人作出《行政处罚决定书》，2023年6月21日送达《行政处罚决定书》，上述程序符合《市场监督管理行政处罚程序规定》要求。综上，被申请人作出的吊销申请人营业执照的处罚决定，证据充分，法律适用正确，程序合法。

经审理查明：2021年7月24日15时40分许，吉林省长春市净月高新技术产业开发区*路*号某婚纱梦想城发生火灾，造成15人死亡、25人受伤，建筑物过火面积6200㎡，直接经济损失3700余万元。2021年7月24日，吉林省政府成立了“吉林省长春市某婚纱梦想城‘7.24’重大火灾事故调查组”（以下简称事故调查组），事故调查组通过现场勘查、物证检验、监控视频分析、模拟实验、专家论证、资料调阅、人员问询等措施，认定了事故性质和事故相关企业及相关人员的责任。其中，申请人为涉事建筑改扩建工程影棚装修施工单位，违反了《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国建筑法》等法律法规，在无建筑工程装饰装修施工资质的情况下，承揽某婚纱梦想城摄影棚工程施工工程，在明知建设单位未依法办理消防手续，不具备消防安全条件情况下进场施工，在施工中无电气设计图纸，电气施工不符合相关规范；装修施工选材不符合消防标准要求。

被申请人2023年4月5日接到《大连市西岗区安委会办公室关于对吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》，2023年4月25日立案，2023年4月26日调查终结，2023年4月28日进行案件审核，2023年5月4日向申请人下达《行政处罚告知书》，2023年5月9日申请人提出听证申请，被申请人2023年5月24日下达《行政处罚听证通知书》，2023年6月7日组织听证会，2023年6月15日进行法制审核，2023年6月16日进行行政处罚案件集体讨论，2023年6月16日作出《行政处罚决定书》，在《行政处罚告知书》上告知了申请人享有陈述、申辩并要求听证的权利，在《行政处罚决定书》告知了申请人享有行政复议和行政诉讼的权利，上述《行政处罚告知书》、《行政处罚听证通知书》、《行政处罚决定书》均依法送达。

上述事实有下列证据证明：《吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故调查报告》、《吉林省人民政府关于长春市某婚纱梦想城“7.24”重大事故调查报告的批复》、《大连市西岗区安委会办公室关于对吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》、《大连市安委会办公室关于吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》、《辽宁省安委会办公室关于对吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》、《吉林省安全生产委员会办公室关于商请辽宁省安全生产委员会办公室组织落实反馈对某装饰设计工程有限公司、某装饰设计工程有限公司违法法规行为处理意见的函》、申请人营业执照及授权委托书、案件调查终结报告、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证通知书》、《行政处罚决定书》、《行政处罚听证申请书》、《案件来源登记表》、《立案审批表》、《听证笔录》、《听证报告》、《案件审核表》、《法制审核表》、《行政处罚案件集体讨论记录》、行政处罚案件有关事项审批表、《某律师事务所法律意见书》等证据材料。

本机关认为：根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作，加强统筹指导和监督管理”、第五十二条“法律、行政法规对市场主体登记管理违法行为处罚另有规定的，从其规定”、《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条第（三）项“生产经营单位存在下列情形之一的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人：（三）不具备法律 、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，导致发生重大、特别重大生产安全事故的违法行为”、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。……暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。……”、《中华人民共和国行政处罚法》第二十六条“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”之规定，被申请人对申请人作出吊销营业执照的行政处罚，主体合法。

《“7.24”事故调查报告》是根据《生产安全事故报告和调查处理条例》由吉林省政府成立的“事故调查组”依法依规作出的，查明了事故经过、发生原因、人员伤亡、和直接经济损失，认定了事故性质和事故相关企业及相关人员的责任，查清了有关地方政府和相关部门在监管方面存在的问题，提出了对事故相关企业、有关责任人员的处理建议，以及事故防范措施和整改建议，经吉林省人民政府批复，在没有相反证据的情况下，可以作为本案认定事实的证据，被申请人在行政处罚中作为证据使用，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十三条“办案人员应当依法收集证据。证据包括：（一）书证；……对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料，可以作为案件的证据使用。……”之规定。依据《“7.24”事故调查报告》和《吉政函[2022]4号批复》，申请人在无建筑工程装饰装修施工资质的情况下，承揽某婚纱梦想城摄影棚施工工程，违反了《中华人民共和国建筑法》第十三条“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”、第二十六条“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。……”之规定；在明知建设单位未依法办理消防手续，不具备消防安全条件情况下进场施工，违反《中华人民共和国消防法》第十一条“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。前款规定以外的其他建设工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料”之规定；在施工中无电气设计图纸，电气施工不符合相关规范，违反了《中华人民共和国消防法》第二十七条“电器产品、燃气用具的产品标准，应当符合消防安全的要求。电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测，必须符合消防技术标准和管理规定”以及《建筑设计防火规范》（GB 50016-2014）第10.1.10“消防配电线路应满足火灾时连续供电的需要，其敷设应符合下列规定： 1. 明敷时（包括敷设在吊顶内），应穿金属导管或采用封闭式金属槽盒保护，金属导管或封闭式金属槽盒应采取防火保护措施；当采用阻燃或耐火电缆并敷设在电缆井、沟内时，可不穿金属导管或采用封闭式金属槽盒保护；当采用矿物绝缘类不燃性电缆时，可直接明敷。 2. 暗敷时，应穿管并应敷设在不燃性结构内且保护层厚度不应小于30mm。3.消防配电线路宜与其他配电线路分开敷设在不同的电缆井、沟内；确有困难需敷设在同一电缆井、沟内时，应分别布置在电缆井、沟的两侧，且消防配电线路应采用矿物绝缘类不燃性电缆”之规定;装修施工选材不符合消防标准要求，违反了《建筑内部装修设计防火规范》（GB 50222-2017）第4.0.8“无窗房间内部装修材料的燃烧性能等级除A级外，应在表5.1.1、表5.2.1、表5.3.1、表6.0.1、表6.0.5规定的基础上提高一级”之规定，上述问题是火灾蔓延扩大的原因之一，事实清楚，证据确凿。

被申请人2023年4月5日接到《大连市西岗区安委会办公室关于对吉林省长春市某婚纱梦想城“7.24”重大火灾事故相关责任单位进行处理的函》，2023年4月25日立案，2023年4月26日调查终结，2023年4月28日进行案件审核，2023年5月4日向申请人下达《行政处罚告知书》，2023年5月9日收到申请人提出的听证申请，2023年5月24日下达《行政处罚听证通知书》，2023年6月7日组织听证会，2023年6月15日进行法制审核，2023年6月16日进行行政处罚案件集体讨论，2023年6月16日作出《行政处罚决定书》，在《行政处罚告知书》上告知了申请人享有陈述、申辩并要求听证的权利，在《行政处罚决定书》告知了申请人享有行政复议和行政诉讼的权利。被申请人的上述行为符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。……”、第十九条“经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理”、第四十八条“案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告……”、第四十九条“办案机构应当将调查终结报告连同案件材料，交由市场监督管理部门审核机构进行审核。审核分为法制审核和案件审核。……”、第五十条“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的下列案件，在市场监督管理部门负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。前款第二项规定的案件，在听证程序结束后进行法制审核。……”、第五十五条“审核机构应当自接到审核材料之日起十个工作日内完成审核。特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准可以延长”、第五十六条“审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序；……”、第五十七条“拟给予行政处罚的案件，市场监督管理部门在作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求听证的权利。……”、第六十条“市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：（一）确有依法应当给予行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；……对本规定第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定”、第六十四条“适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。……”之规定，程序合法。

被申请人作出的《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条第三项“生产经营单位存在下列情形之一的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。……：（三）不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，导致发生重大、特别重大生产安全事故的；”、《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十条第一款“事故发生单位对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照；……”之规定作出的，适用法律准确。

综上所述，被申请人对申请人的行政处罚有法定职权，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定如下：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》。

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

     大连市西岗区人民政府

2023年10月10日