大 连 市 西 岗 区 人 民 政 府

行政复议决定书

西政行复〔2023〕28号

申请人：某技术服务中心。

被申请人：大连市西岗区城市管理综合行政执法局。

申请人不服被申请人作出的强制拆除决定，于2023年6月29日向本机关申请行政复议，本机关依法于2023年6月29日予以受理，被申请人在法定期限内作出书面答复并提交了作出行政行为的证据、依据，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《强制拆除决定书》。

申请人称：1.作出强制拆除决定没有事实依据。西岗区*巷*号北侧楼房翻建系危房改造行为。该楼房始建于九十年代初，是在取得沈阳铁路土地管理部门铁路用地手续后进行建设的，共三部分组成，即公寓楼(现办公楼）和两个附属公建楼（现食堂和党建中心）。由于年久失修存在重大安全隐患，大连市建设工程质量检测中心于2018年5月22日出具了《建设工程鉴定报告》，在工程概况中记载:该系列工程由公建1、公建2、公寓楼三个单体组建，公建1建筑层数为单层，建筑面积388.6平方米；公建2建筑层数为单层，建筑面积1280平方米；公寓楼建筑层数为三层，局部四层，建筑面积2740平方米。鉴定结论为：根据民用建筑可靠性鉴定标准》,该工程安全性评级的评定结果为D级，必须立即采取措施。据此，申请人于2018年8月对该楼房进行了翻建。翻建过程没有超过原有建筑面积，没有突破原建筑基底和高度，也没有改变原建筑使用功能。针对《强制拆除决定书》认定申请人“擅自对原有楼房扩建、翻建的超建行为”，申请人委托大连某测绘服务有限公司对楼房现状进行了测绘，结果为办公楼（原公寓楼）2469.6平方米，食堂（原公建1）360.0平方米，党建中心（原公建2）1383.9平方米，与《建设工程鉴定报告》相比，翻建后的楼房不但没有超建，而且面积有所减少，高度也没有增加，只是办公楼四楼顶部改为坡屋顶，三楼楼面四周多了女儿墙。2.作出强制拆除决定没有法律依据。申请人的行为符合《大连国土空间规划条例》第六十一条的规定，应当办理施工许可后进行翻建。《大连国土空间规划条例》第六十一条的规定：“房屋所有权人申请对禁建区、历史文化保护区以及年度土地储备计划范围外国有建设用地房屋进行危房改造的，按照不超过证载建筑面积、不改变原建筑使用功能、不突破原建筑基底和高度的原则进行控制，不涉及风貌保护等相关要求的，由市、区（市）县人民政府住房和城乡建设主管部门依照程序核发施工许可证”，申请人的翻建行为完全符合上述规定，没有办理施工许可进行翻建应接受罚款处罚。被申请人依据《城乡规划法》，以申请人没有办理建设工程规划许可进行翻建为由作出强制拆除决定，属于适用法律不当。3.作出强制拆除决定既不合理也不合情。申请人在某小区环卫楼住宅的建设上曾作出重大让步。上述楼房建成并投入使用后，市政府为解决环卫工人住房难问题，拟在该楼房南侧建环卫住宅楼，多次与沈阳铁路局和申请人沟通，申请人顾全大局，不计较环卫住宅楼建成后的采光、通风问题，也未要一分钱补偿，同意在该楼房的南侧仅6平方米处建设环卫住宅楼，该住宅楼于2001年建成并交付使用，现在该住宅楼的三户居民以申请人翻建的楼房挡光为由，索要巨额补偿未果而投诉举报，强烈要求拆除申请人的超建部分，被申请人在此情况下，未作认真调查就仓促作出强制拆除决定。申请人对该楼房实施危房翻建，既是房屋安全需要，也是响应西岗区政府招商引资，建设总部经济和家具电商物流产业园的需要，该项目投资12000万，将拉动区域经济增长，增加劳动就业，2018年8月开建，目前已正式投入使用。

综上所述，被申请人作出的强制拆除决定事实不清、证据不足、适用法律不当，没有事实和法律依据，理应予以撤销。

被申请人称：1.被申请人依法具有作出该具体行政行为的职权。被申请人是根据国务院授权国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合行政执法试点工作的复函》和经省政府批准省政府法制办公室批复的《关于在大连市开展城市管理综合行政执法试点工作的通知》等文件精神，经大连市政府批准设立的独立进行城市管理综合行政执法的机构。根据大连市机构编制委员会《关于调整市内四区城市规划行政执法体制的实施意见》以及大连市西岗区机构编制委员会《关于调整西岗区城市规划行政执法体制的通知》，被申请人在规划管理方面，负责行使西岗区所辖区域内的城市规划领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，实施区政府责成的行政处罚权有关的行政强制措施。2.被申请人作出的行政行为符合法定程序。2018年11月5日，区城管执法局原北京街道执法大队（现人民广场街道执法大队）按照上级工作部署，在巡查中发现西岗区*巷*号北侧存在搭建建筑物的行为，执法人员立即调查核实，履行执法程序。执法人员于2018年11月5日现场制作了《现场（勘验）笔录》，并拍照留证。2018年11月12日，向申请人送达了《调查通知书》，2018年11月13日，向申请人送达了《责令停止建设决定书》。由于申请人仍未停止违法建设行为，2019年3月19日，执法人员向申请人送达了《查封施工现场决定书》，2019年4月16日，向申请人送达了《违章通知书》。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，执法人员于2019年4月18日向申请人送达《限期拆除决定书》，要求申请人于2019年5月20日9时前自行拆除违法建筑物，并于2019年4月22日张贴《公告》。因申请人未在期限内对违法建筑物自行拆除，执法人员于2019年10月22日向申请人送达了《催告书》，再次责令申请人对违法建筑自行拆除。2023年6月19日，因申请人仍未对案涉违法建筑物进行拆除，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，执法人员向其送达了《强制拆除决定书》，决定强制拆除该处违法建筑。执法过程中，执法人员多次告知当事人具有陈述权、申辩权，充分保障了当事人的陈述权和申辩权。3.违法事实认定清楚。经查，申请人在位于西岗区*巷*号原公寓楼及该楼北侧进行房屋建设过程中，存在未取得建设工程规划许可证擅自改扩建的行为。2018年11月5日，执法人员到达施工现场进行现场勘验并制作笔录，发现申请人在西岗区*巷*号北侧原公寓楼北侧依附原建筑主体进行扩建，一处扩建面积约为102.5平方米（长41米，宽2.5米），另一处面积为80.4平方米（长13.4米，宽6米）。2019年1月3日，发现申请人对原有部分楼房进行了拆除。拆除面积为117.6平方米。2019年4月2日，执法人员再次到达施工现场进行现场勘验并制作笔录，实测情况如下：（1）原公寓楼的原有面积约1299平方米；（2）申请人在该楼北侧依附墙体进行两处扩建，一处扩建面积约307.5平方米，一处扩建面积约241.2平方米；（3）申请人在将原有楼体拆除之后重建过程中，在位于楼体东侧二楼平台进行扩建，扩建面积约为105平方米，以上三处扩建面积共计约653.7平方米。2019年4月16日，执法人员再次到达施工现场进行现场勘验并制作笔录，发现申请人在将原有楼体拆除重建过程中，在楼体中部三层顶扩建建筑物一处，面积约为186.12平方米。综上，申请人在对原建筑物改扩建过程中，共超建约839.82平方米，未提供任何规划审批手续，后续的调查处理过程中也不能提供任何规划审批手续。4．被申请人法律法规适用准确。针对申请人在《行政复议申请书》中提出其进行危房改造的行为符合2021年1月1日颁布实施的《大连市国土空间规划条例》第六十一条关于“房屋所有权人申请对禁建区、历史文化保护区以及年度土地储备计划范围外国有建设用地房屋进行危房改造的，按照不超过证载建筑面积、不改变原建筑使用功能、不突破原建筑基底和高度的原则进行控制，不涉及风貌保护等相关要求的，由市、区（市）县人民政府住房和城乡建设主管部门依照程序核发施工许可证”的规定，其进行危房改造只需办理《建筑工程施工许可证》，无需办理《建设工程规划许可证》的观点，被申请人意见如下:本案是否适用《大连市国土空间规划条例》第六十一条的相关规定，应以申请人的改造行为不突破“四原原则”为前提，结合现有证据来看，足以证明超建事实，不应适用《大连市国土空间规划条例》的相关规定，需办理《建设工程规划许可证》。针对申请人违法建设行为，被申请人依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定作出的行政行为，适用法律准确。因此，对于申请人的复议请求，被申请人不予支持。综上所述，请对被申请人的行政行为予以支持。

经审理查明：案涉建筑物位于西岗区*巷*号北侧（原铁路地块称*巷*号），申请人与被申请人对此均无异议。申请人的原建筑物是取得沈阳铁路土地管理部门《铁路用地使用证》建设的，没有所有权证，该建筑物为独栋楼，不含附属公建，主体三层，高10.5米，长78米，宽6米，砖混结构，其中楼体东侧局部二层，长17.5米，宽6米，总计建筑面积约1299平方米（数据由执法人员人工测量，可能有误差，以下数据类同）。申请人于2018年10月底开始进行改造和翻建，申请人在对原建筑物改造和翻建过程中共进行了四处扩建：在该楼北侧依附墙体进行两处扩建，一处扩建面积约307.5平方米（长41米，宽2.5米，共三层），另一处扩建面积约241.2平方米（长13.4米，宽6米，共三层）；在位于楼体东侧二楼平台进行扩建一处，扩建面积约为105平方米（长17.5米，宽6米，共一层）；在楼体中部三层顶部平台扩建建筑物一处，面积约为186.12平方米（长14.1米，宽13.2米，共一层），四处扩建累计共超建约839.82平方米，均为钢混结构，翻建扩建后总面积为2138.82平方米（其中原有面积1299平方米，超建839.82平方米），与专业测绘公司测绘的面积（2469.6平方米）略有差异。自被申请人第一次现场勘验至作出《强制拆除决定书》，申请人未提供任何规划审批手续。

被申请人在履行执法程序中，根据申请人的违法建筑物的持续建设情况，分别进行了现场拍照，并于2018年11月5日、2019年1月3日、2019年4月2日、2019年4月16日现场制作了《现场（勘验）笔录》四次，制作调查笔录一份，先后商请大连市自然资源局西岗分局、大连市自然资源局确认申请人搭建的建筑物属违法建筑物后，向申请人送达以下执法文书：2018年11月12日送《调查通知书》，2018年11月13日送达《责令停止建设决定书》，2019年1月3日送达《责令停止建设决定书》，2019年3月19日送达《查封施工现场决定书》，2019年4月16日送达《违章通知书》，2019年4月18日送达《限期拆除决定书》，2019年4月22日送达《公告》，2019年10月22日送达《催告书》，2023年6月19日送达《强制拆除决定书》。被申请人在《责令停止建设决定书》、《查封施工现场决定书》、《违章通知书》、《强制拆除决定书》上告知申请人享有陈述权、申辩权，在《责令停止建设决定书》、《查封施工现场决定书》、《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》上告知申请人享有行政复议和行政诉讼的权利，《公告》张贴在申请人的建筑物上，上述《调查通知书》、《责令停止建设决定书》、《查封施工现场决定书》、《违章通知书》、《限期拆除决定书》、《催告书》、《强制拆除决定书》等均依法送达。

上述事实有下列证据证明：现场（勘验）笔录、现场照片、调查笔录、《调查通知书》、《责令停止建设决定书》、《查封施工现场决定书》、《违章通知书》、《限期拆除决定书》、《催告书》、《强制拆除决定书》、《公告》、《大连市西岗区城市管理综合行政执法局关于商请认定西岗区*巷*号北侧搭建建筑物行为的函》、《大连市规划局关于商请认定*巷*号北侧搭建建筑物行为的函的复函》、《大连市西岗区人民政府关于商请认定西岗区*巷*号北侧搭建建筑物行为的函》、《大连市自然资源局关于商请认定*巷*号北侧搭建建筑物行为的复函》、《某（大连）家具电商物流产业园土地及房屋面积测绘计算技术报告等证据材料。

本机关认为：根据国务院授权国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合行政执法试点工作的复函》、《关于在大连市开展城市管理综合行政执法试点工作的通知》、《关于调整市内四区城市规划行政执法体制的实施意见》以及《关于调整西岗区城市规划行政执法体制的通知》，被申请人在西岗区域内行使规划和建设用地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和市容标准的违法建筑物、构筑物（含临时建筑）或设施，主体合法。

申请人在西岗区*巷*号北侧（原铁路地块称*巷*号）的建筑物改造建设中，在该楼北侧依附墙体进行的两处扩建、在位于楼体东侧二楼平台进行的扩建、在楼体中部三层顶部平台进行的扩建，应依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理规划许可证”之规定，申请办理建设工程规划许可证。申请人扩建的建筑物在被申请人履行执法程序之前，未取得任何规划审批许可，申请人的行为构成未经城乡规划主管部门许可擅自进行建设工程的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规进行建设的，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”之规定，被申请人应当作出《责令限期拆除决定书》；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，被申请人在作出《限期拆除决定书》、《公告》、《催告书》后，可以作出《强制拆除决定书》，但被申请人在作出《强制拆除决定书》之前，在《催告书》中没有告知申请人享有陈述、申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”之规定。

申请人于2018年10月底开始翻建西岗区*巷*号（原铁路地块称*巷*号）北侧建筑物，《大连市国土空间规划条例》于2021年1月1日开始实施，申请人的翻建行为发生于《大连市国土空间规划条例》实施前，被申请人在作出《强制拆除决定书》时，《大连市国土空间规划条例》已经颁布实施，但申请人对原有建筑物进行翻建改造后，超过原有建筑面积、突破原建筑基底和部分高度，已不符合《大连市国土空间规划条例》第六十一条“房屋所有权人申请对禁建区、历史文化保护区以及年度土地储备计划范围外国有建设用地房屋进行危房改造的，按照不超过证载建筑面积、不改变原建筑使用功能、不突破原建筑基底和高度的原则进行控制，不涉及风貌保护等相关要求的，由市、区（市）县人民政府住房和城乡建设主管部门依照程序核发施工许可证”之规定；申请人提交的大连市建设工程质量检测中心于2018年5月22日出具的《建筑工程鉴定报告》所附图片是改造后的建筑物，无法证明原有建筑基本情况(包括建筑面积）；申请人提交的大连某测绘服务有限公司于2023年6月出具的《某（大连)家具电商物流产业园土地及房屋面积测绘计算技术报告》为改造后该建筑物的面积测绘计算，无法得知翻建前的建筑面积，不能证明申请人在翻建时是否超建；申请人提交的《关于某（大连)家具电商物流产业园项目备案的确认》不能代替建设工程规划审批许可。因此，申请人的复议请求不予支持。

综上所述，被申请人作出的《强制拆除决定书》有法定职权，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，但程序违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目之规定，决定如下：撤销被申请人作出的《强制拆除决定书》，责令被申请人在法定期限内重新作出《强制拆除决定书》。

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

大连市西岗区人民政府

2023年8月28日